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[옴부즈맨 논객] 지자체 무용론 - 지방의 적폐는 어찌 할 것인가?


옴부즈맨 기자 / ombudsmannews@gmail.com입력 : 2017년 12월 01일 12시 12분
↑↑ 고양시 덕양구 화정동 조관형 시민
ⓒ 옴부즈맨뉴스

   지방선거가 6개월 앞으로 다가왔다. 평소 지방자치에 대한 생각을 적다보니 A4 여섯 장의 장문이 되었지만, 민주시민이라면 끝까지 읽어보고 현실을 직시해주길 바라마지 않는다.

   문재인 정부는 역대 정권에서 행해진 적폐의 청산을 최대 국정과제로 삼고 드라이브를 걸고 있다. 또 적폐의 근원이라 할 제왕적 대통령제에 대한 개헌을 추진하고, 중앙에 집중된 권한을 지방으로 이양하는 지방분권 개헌을 공언하고 있다. 국회는 정당별로 각론은 다르지만, 여야 합동으로 지방분권 개헌추진단을 구성하고 내년 6월까지 지방분권 개헌을 완료하겠다는 입장에 있다.

   그러나 적폐는 중앙에만 있는 것은 아니다. 누구나 지역정치에 조금만 관심이 있는 사람이라면 지방자 치 부활 이후 전국적으로 행해진 지방의 적폐는 중앙보다 훨씬 심각하다는 것을 안다. 그럼에도 적폐청산 작업은 중앙에 한정되고 있고, 지방의 적폐를 청산할 제도적 장치를 논하는 대신 재정, 행정, 입법, 사법 권한을 지방에 대폭 이양할 자치분권만을 논하고 있다는 게 더 큰 문제가 아닐 수 없다. 지방의 적폐는 구조적인 문제이지만, 그저 단체장과 지방의원의 개인 비리로 치부할 뿐이다.

   “구더기가 무서워 장 못 담글까”라는 속담이 있지만, 현재의 지방자치는 구더기가 무서워 장을 담그지 못할 지경에 이르렀다. 이 때문에 '지방자치 무용론'까지 커지고 있다 할 것이다.

   “지방자치제도는 국가적으로 큰 예산낭비입니다. 기초단체장은 임명제로 환원해야 하고, 기초의원은 없애야 합니다.”는 어느 현직 군수 비서실장의 말이다. 지방자치 한복판에 있는 그가 현실을 이렇게 평가했을 정도다.

   지방자치제도의 의의를 충실히 실천하는 사람이 없지는 않겠지만, 전국적으로 단체장은 지역에서 봉 건영주나 다름없는 ‘소통령’이고, 지방의원들은 ‘브로커‘, ‘토호’라 해도 과언이 아니다. 목민심서에 나오던 수령, 아전, 토호들이 21세기 자치단체장, 지방의원으로 이름만 바꿔단 채 버젓이 재현하고 있다 해도 무방할 듯하다.

   "많은 것이 주어지면, 많은 것이 요구된다(Much is given, much is required.)”는 존 F. 케네디 대통령의 말처럼 지방에도 잘못된 것에 대해서는 책임을 무겁게 물어야 한다. 개헌 전인 지금이라도 지방자치가 제대로 이루어질 수 있도록 지방 적폐의 원인을 찾고, 그에 대한 제도적 장치를 마련하지 않는 한, 위임사무 85%에 재정자립도 전국 평균 53.7%에도 이럴 진데, 지방분권 개헌이 되면 치유가 불가능할지 모른다.

   지방자치 부활 초기에는 지방자치에 대한 교육과 훈련, 경험 부족 정도로 여기고 시간이 지나면 정착되리라 생각했지만, 갈수록 문제점만 쌓이고 확대되고 있기 때문이다.

   그러나 제도적 장치를 마련해야 할 정치권은 잿밥에만 신경 쓸 뿐, 제도 개선에는 관심조차 없다. 정당과 국회의원들은 지역에서의 기득권과 영향력을 유지하고자 할 뿐, 책임과 부담은 지지 않으려 하기 때문이다.

   또 대부분의 언론은 지방선거 입지자들에 대한 여론조사에만 관심을 가질 뿐, 지방자치제의 적폐청산에 대해서는 거의 기사화조차 하지 않는다.

   그렇다면 지방의회 26년. 자치단체장 22년이 남기고 있는 적폐는 무엇일까?

첫째, 자치단체장, 지방의원에 대한 정당공천과 저효율고비용 선거구조 문제이다.

   지역에 따라 특정정당이 지방선거를 독식하는 지역주의 정당체제 하에서는 공천이 곧 당선이다. 공천과정에서 하자나 결격사유가 있는 자를 걸러내야 하지만, 정당은 전혀 필터의 역할을 하지 못해왔다. 2014년 지방선거에서 지방의원 당선자 가운데 무려 36%가 전과자로 전체 당선자 3,952명 가운데 1,418명이 전과가 있으며, 전과 3범 이상도 260명에 이르렀기 때문이다.

   단체장과 지방의원은 공천권을 가진 국회의원이나 지역위원장과 정치적 공생관계로 정당 및 선거의 조직원이자 하수인, 각종 행사의 찬조·후원자이며, 지역민원 해결사의 범주를 벗어나지 못했다. 그러기에 능력, 학·경력, 전과와는 상관없이 충성하는 자에게 공천을 줬던 정당공천과 하향식 정치구조가 지방적폐의 근원이 된 것이다.

   1995년 기초의원의 정당공천제를 폐지했지만 내천이라는 편법으로 정당공천을 했고, 다시 기초의원을 정당 공천하게 된 것도 모두 정치적 공생의 이해관계가 전제되었기 때문이다.

   또 일당독식 구조에서 단체장과 지방의원이 같은 정당 소속으로 지방의회가 단체장에 대한 견제와 감시, 비판 기능을 사실상 상실해 버린 것도 지방자치를 좀먹는 요인이자 구조적 문제이다.

   '돈 쓰는 선거'를 치를 수밖에 없는 정치 현실도 각종 비리와 부정을 부채질해왔다. 선거비용을 뽑아야 하고, 차기 선거 비용을 축적해야 하기 때문이다. 그러기에 단체장과 지방의원들은 지역 토호세력과 결탁할 수밖에 없고, 선거 때의 빚을 갚기 위해 단체장이나 지방의원이 각종 개발정책에 목숨을 걸게 되는 것이다. 이것이 바로 기초단체장과 의원들의 정당공천 폐지 주장이 설득력을 얻는 대목이다.

둘째, 자치단체장의 전횡을 막을 견제·감시·제어장치의 부재 문제다.

   지방자치제의 적폐는 단체장이 지역사업을 내세우며 벌린 사업들이 대개 크게 적자를 내는 것과 각종 사업에 대한 인허가와 인사를 둘러싼 뇌물수수 등 부정부패가 대부분이다. 단체장은 지방의 제왕이라 해도 과언이 아니다.

   자치단체 대표권, 사무통할권, 인사권, 예산권, 인허가권, 계약권, 지역개발을 독점하고 있기 때문이다. 인사권은 얼마든지 자기 사람을 측근으로 만들 수 있고, 임용과 승진은 제왕적 자리를 굳히는 무기로 활용한다. 또 예산 편성·집행권은 거의 독점할 수 있으니 무소불위의 권한에 날개를 달게 된다.

   지방의회가 견제한다고는 하나 삭감 시늉이나 할 뿐 모두 무사통과다. 오히려 지방의원들은 예산보다는 다음 선거 홍보자료로 쓸 예산을 따내는데 주력한다.

   이처럼 견제는 없고 오직 살아남을 궁리와 승진을 위한 공무원의 충성경쟁이 겹쳐져 작은 왕국이 탄생하는 것이다. 무소불위의 권한을 가진 단체장은 지역토호세력과 결합해 각종 개발사업을 쏟아 낸다. 타당성 조사, 기본계획 따위는 형식적 절차, 요식행위에 불과하다. 여기에서 국민의 공분을 사는 단체장들의 비리, 전시행정, 이벤트사업 추진이 이루어지고, 비리와 혈세낭비가 비일비재하게 된 것이다.

   1995년 1기부터 올 2월까지 기소된 단체장은 142명이다. 이후에도 함안, 보성 등 몇 명의 단체장이 비리로 구속되었다. 문제는 민선 1기 23명에서 민선 4기에 119명으로 늘어난 것처럼 점차 증가하고 있다는 것이다.

   특정지역은 아예 ‘돈 놓고 돈 먹는 도박판’이자 ‘단체장의 무덤’이 형성되었다 해도 과언이 아니다. 임실은 역대 군수 5명 전원 사법처리, 화순은 5명 중 4명, 성남 3명 , 해남 3명이 구속되었기 때문이다.

   한번이라도 계약 건으로 자치단체에 가본 사람은 안다. 공사, 물품, 용역 등의 계약은 2천만 원이하로 쪼개서 수의계약하거나, 입찰조건을 특정업체에 유리하게 하거나, 일부러 유찰시켜서 협상에 의한 계약으로 마무리하는 게 허다하고, 심지어 페이퍼컴퍼니가 계약을 따내 60% 정도에 하청하는 것이 비일비재하다는 것을... 그리고 거의 대부분 뒤에는 단체장이 있다는 것을...

   결론적으로 단체장들이 사법처리 되는 이유는 거의 절대적인 권력이 보장되는 반면, 단체장들의 비리와 전횡을 감시하고 견제할 제도와 시스템이 현행 지방자치 관련 법규에 없거나 지방의회 등이 있어도 제대로 작동되지 않는데 있다.

셋째, 예산 낭비 문제다.

   ‘2017 지자체별 재정자립도’에 따르면 재정자립도가 서울 등 3개 지자체만 70%를 웃돌 뿐, 지자체의 88.5%가 재정자립도 50% 미만이다. 지자체 150개가 재정자립도 10~30%를 보이고 있고, 62개는 30~50%다. 심지어 3개 군은 10% 미만이다.

   그럼에도 불구하고 지자체의 예산 낭비 사례는 셀 수도 없을 정도로 많다. 1기 민선 단체장들이 전국에 걸쳐 제일 먼저 한 일은 수백~수천억 원을 들여 호화판 신청사를 짓는 일이었다. 그리고 압권은 3,920억 원을 쏟아 부은 경북도청 신청사다. 여기에 그친 것이 아니라 연못(20억), 실개천(60억), 천년 숲(100억) 등 280억 원을 추가 투입하거나 내년도 예산을 편성했다.

   대표적인 예산낭비 사례는 광역지자체 중 26.23%로 재정자립도가 가장 낮은 전남도를 빚더미에 올려놨던 F1코리아그랑프리다. 경주장 건설비용 4,285억 원과 대회 비용 등으로 총 8,752억 원의 예산을 투입했다. 그러나 대회가 중단된 지 4년여가 지났지만 2010년 첫 대회 이후 4년 간 누적적자 1,902억 원과 2,900억 원의 지방채, 대회 미개최 위약금(2년치 개최권료에서 1년치 개최권료 4,374만 달러로, 다시 1,150만 달러까지 내려갔지만 아직 미협상)은 고스란히 남아 있다. 그럼에도 그 도지사는 아무런 책임을 지지 않았고, 현재 국회의원 배지를 달고 있다.

   관광특구 조성 목적으로 853억 원이 투입된 인천 월미은하레일은 부실시공과 6년간 개통지연, 경제성·안전성문제로 단 한 번 운행해보지도 못하고 88억 원을 들인 차량을 전량 폐기처분했다. 197억 원을 들인 영광 해수온천랜드는 적자를 면치 못하다가 수차례 유찰 끝에 73.5억 원에 팔려 혈세만 날렸다.

   광주광역시는 국제사기 논란을 빚고 무산된 GAMCO사업으로 혈세 106억 원을 고스란히 날려버렸다. 부천 동춘서커스장은 92억 원을 투입했으나, 공정 80%단계에서 중단되어 9년 반 동안 방치하다가 철거하여 혈세만 허공에 날렸다.

   지자체가 경쟁적으로 유치한 각종 국제대회, 즉 부산·인천아시안게임, 대구·광주U대회, 대구세계육상대회 등은 자치단체로서는 천문학적인 예산을 투입한 사례지만 구체적인 자료 부족과 지면 관계상 생략하기로 한다. 고작 몇 개의 사례만 들었을 뿐, 전국적으로 수많은 크고 작은 예산 낭비가 지방재정을 좀먹고 있는 것이다.

   그 다음으로 들 수 있는 것이 지역축제 문제다. 지역축제는 1980년대 50여 개에 불과했으나, 1995년  지자제 실시 이후 봇물 터지듯이 증가하여 문체부 축제 작성기준에 의한 축제만 2008년 926개로 피크를 이뤘고, 2014년 555개로 문체부 기준에 제외되는 축제까지 합치면 매년 전국적으로 2,000여개에 이를 것으로 추정된다.

   지난해 7월 말 현재 각 지방자치단체가 주관하는 전국 행사 축제가 15,240여 건으로 집계됐다는 보도도 있다. 단체장이 바뀌면 늘 새로운 축제를 만들었고, 단체장이 바뀌지 않더라도 수시로 새로운 축제를 만들었기 때문이다.

   화천 산천어축제, 보령 머드축제, 광양 매화축제와 같은 성공 사례가 전혀 없는 것은 아니지만, ‘近者悅 遠者來’라고 주민조차 관심을 갖지 않고 참여하지 않는 축제에 타지 사람들이 지자체끼리 서로 겹치고 중복되는 축제에 구경하러 올리는 만무하다.

   전국적으로 약 2만 개가 있다는 일본의 마츠리(祭り/ 축제)나 브라질 삼바축제, 독일 뮌헨축제, 영국 에든버러축제 등 세계적인 축제의 성공은 모두 주민의 자발적인 참여에 기인한다. 주민의 외면을 받는 연례행사식의 축제는 과감히 없애야 할 시점이다.

넷째, 지방의원의 행태와 매년 두 차례씩 치러야 하는 재보궐선거 문제이다.

   지방자치법 등 법률은 지방의회에 의결권, 행정감시권, 동의권, 승인권, 청원 처리 권한 등 다양한 권한을 부여한다. 더구나 지방의원은 애초 무보수 명예직으로 주민들에게 봉사하는 것으로 출발했으나, 1996년 법 개정으로 무보수 규정이 삭제되면서 지방의원에게 의정비 명목의 보수가 주어졌고, 지금은 고액 연봉의 권력기관으로 탈바꿈했다.

   현재 대략 광역의원에게 5천만 원, 기초의원에게 4천만 원 정도 연봉이 지급된다. 각종 수당이나 해마다 이뤄지는 해외시찰 등 지방의원에게 직접 들어가는 부대비용도 상당하다.

   그러나 지방의회는 출범초기부터 지방의원들이 주민의 대의기관으로서의 역할과 기본의무라 할 수 있는 입법 활동에 충실하기보다 권한을 악용해 각종 이권 개입, 뇌물 수수, 인사청탁, 횡령 등의 부도덕한 행위와 폭언·폭행, 잦은 관광성 외유 등 숱한 문제점을 노정해왔다.

   또 자치단체에서 지방의원 몫으로 일정 금액을 일괄 편성하고 지방의원이 주민숙원사업 해결 등의 용도로 쓰는 지방의원 재량사업비는 1인당 도의원 5억5천만 원, 시의원 1억 원 안팎으로 편성되는데, 사실상 의원들이 쌈짓돈처럼 사용하는 ‘선심성 예산’으로 의원들의 생색내기나 리베이트 창구가 되어왔다.

   지방의회 출범 이후 사법처리된 지방의원은 민선 1기 78명, 2기 79명, 3기 262명, 4기 293명, 5기 323명에 달하는 등 5기까지만 1,035명으로 갈수록 늘어나고 있다. 심지어 울진군의회는 전체 의원 8명 가운데 7명이 사법기관의 조사를 받거나 도덕성 논란에 휘말렸다.

   중앙선관위의 ‘2000년 이후 재·보궐선거 현황’ 자료를 보면 지난해 말까지 884명의 단체장이나 지방의원이 중도 하차하는 탓에 재·보궐선거가 치러졌다. 선거법 위반으로 인한 당선무효와 사직이 원인으로 사직의 경우, 상당수가 비리 혐의 등으로 재판을 받는 과정에서 형을 감면받기 위해 중도 사퇴한 것이다.

   그리고 그 비용은 가뜩이나 재정이 열악한 지자체가 고스란히 부담해야 한다. 민선 6기 들어 광주·전남 재보궐선거 집행액만 67억여 원이었으니, 전국적으로는 얼마가 되겠는가?

   따라서 재보궐 선거비용을 원인제공자가 부담하도록 관련 규정을 신설해야 하고, 정치인 스스로 재보궐 선거를 예방할 수 있도록 처벌 규정을 강화해야 한다. 또 정당의 책임정치 구현을 위해 유죄가 확정되면 소속 정당에 책임을 물어 재보선에 후보를 내지 못하게 해야 할 것이다.

다섯째, 불합리한 행정구역 문제이다.

   현행 행정구역은 1896년 기존 8도를 확대 개편해 13도 7부 1목 329군의 골격을 형성한 데서 비롯되어 일제 때 부군면 통폐합과 읍면제 도입, 건국 초기 1특별시 9도 19시 139군·구 체제, 1961년 1특별시 4직할시 9도 232 시·군·구 체제 , 문민정부 시절 45개의 도농통합시 발족으로 1특별시 6광역시 9도 230시·군·구 체제, 98년 3여 시군의 여수시 통합, 2006년 제주특별자치도가 설치되었지만 구한말의 골격은 거의 변함없이 유지되어왔다.

   그러나 지역에 따라 인구 변화, 각종 개발 등으로 지역 간 편차가 심해진 반면, 도로망 확충, 교통·통신 발달로 접근성이 용이해졌을 뿐만 아니라 상수원, 쓰레기 처리, 장사시설 등 광역행정의 필요성도 늘어나고 있다.

   또 도·농불균형은 차치하고라도 같은 도시 내에서 자치구별로 서너 배의 주민 편차를 보이고, 인구 3만 명 미만의 군이 생겨났으며, 3개의 지자체에 걸쳐있는 위례신도시처럼 같은 생활권 내이지만 길 하나 사이로 서로 다른 지자체가 존재하는 상황이 생겼다.

   따라서 인구 편차를 완화해야 하고, 재정자립도의 불균형을 해소해야 하며, 생활권 일원화를 위해서는 행정구역을 개편할 필요가 있다. 이 문제의 해결은 쉽지 않을 것이다. 밥그릇을 놓지 않으려는 국회의원, 단체장, 지방의원들의 반대뿐만 아니라 이해관계가 걸린 주민의 반발이 생길 것이기 때문이다.

그러나 진정한 지방자치를 위해서나, 행정 효율화를 위해서나, 통일 후를 대비하더라도 행정구역 개편은 필요하다 할 것이다. 행정구역 개편이 이루어지지 않는 한 지방분권 개헌도 소기의 성과를 거둘 수 없을지 모른다.

   결론적으로 지방자치가 풀뿌리 민주주의라는 본래의 의미와 주민 자치의 목적을 달성하기 위해서는 무엇보다 지역주민의 관심과 참여가 가장 중요하다. 지방자치의 성공, 책임과 부담은 최종적으로 주민에게 있기 때문이다.

   2002년 월드컵을 앞두고 개회식이 열리는 서울을 제외하고 9개 지방 경기장을 공모했을 때 조건 중 하나는 정부가 예산을 지원하지 않는 것이었다. 공모에 신청했던 도시들은 모두 정부에 손을 내밀지 않겠다는 각서를 썼다. 그리고는 모두 손을 내밀었다. 대회를 치러야 하는 정부로서는 예산을 지원하지 않을 수 없었다.

   문제는 대회 이후였다. 설계 전에 경기장 활용방안에 대해 시민의 의견을 수렴한 서울은 매년 약 100억 원의 흑자를 내는 반면, 지자체가 일방적으로 추진한 9개 지방 경기장은 적자에 허덕이다가 최근에야 네 개 경기장이 흑자로 겨우 돌아섰다. 이는 주민 참여 여부가 전제되는 일례라 할 것이다.

   또 국회가 당리당략이나 기득권, 특권과 같은 밥그릇을 버리고 지방자치 제도의 개선에 앞장서야 한다는 점이다. 참여정부는 어느 정부보다 강한 지방분권 의지를 피력하고 다양한 지방분권 정책을 추진했다. 참여정부의 지방분권 로드맵은 중앙권한의 획기적 이양, 지방정부의 자체역량 강화 등의 내용을 담은 7대 목표 40개 세부과제로 마련됐지만, 국회의 반격으로 실패했다.

   지난 2012년 대선 당시 여야가 앞 다퉈 정치개혁 공약으로 기초 단체장·의원 정당공천제 폐지를 내놓았지만, 지역구 국회의원들의 반발로 실현되지 못했다.

   박근혜정부에서도 시도가 있었는데, 대통령 소속 지방자치발전위원회가 광역시의 기초의회를 없애고, 구청장을 임명제로 전환하며, 기초단체장과 기초의원의 정당공천을 폐지하는 방안 등 지방자치발전 종합계획을 확정, 발표했지만 추진되지 못했다. 역시 국회의원의 밥그릇이 달려있었기 때문이다.

   지방분권으로 자치행정·재정권을 갖게 되면 단체장은 '지방정부 대통령', 광역의원은 입법권 행사 권력을 갖게 된다. 지방선거가 6개월 앞으로 다가온 이상 더 이상 머뭇거릴 시간이 없다. 대통령 탄핵과 정권교체를 이뤄낸 촛불혁명처럼 진정한 주민자치와 지방 적폐청산을 위해 국민들이 다시 촛불을 들어야 할지 모르겠다.

** 본 기사는 본지의 논조와는 무관함을 알려드립니다.
옴부즈맨 기자 / ombudsmannews@gmail.com입력 : 2017년 12월 01일 12시 12분
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